SV: Stille reserves, laat je horen

Indiendatum: aug. 2016
Antwoorddatum: 20 sep. 2016

Op 16 augustus 2016 stelden J.D. van der Lee-van der Haagen (PvdD) en A.J.M. Laan (VVD) ons schríftelijke vragen over Stille reserves, laatje horen.

Inleidend wordt gesteld:

“Weerbaarheid is een van de sturingsvariabelen waarmee de Raad de houdbaarheid van de begroting van de gemeente Rotterdam kan duiden. De beschikbare weerstandscapaciteit is belangrijk voor het duiden van weerbaarheid, aangezien zij in verhouding tot de gekwantificeerde risico's aantoont of de gemeente Rotterdam in tijden van tegenspoed eigen geld kan aanwenden om de dienstverlening op orde te
houden.
Stille reserves zijn onderdeel van de beschikbare weerstandscapaciteit. Deze reserves zijn onder andere te vinden in Investeringen met een economisch karakter en vastgelegd in de begroting als financiële vaste activa, hoofdzakelijk aandelen die de gemeente heeft in (structuurvennootschappen. De reële waarde van aandelen in de vennootschappen verschilt sterk met hoe de aandelen worden ingeboekt in de begroting. Het aandeel van de gemeente in de vennootschap Luchthaven Schiphol N. V. bijvoorbeeld staat voor iets meer dan 61 miljoen in de boeken, terwijl de opbrengst bij verkoop van het aandeel (2,20A) natuurlijk honderden malen groter is.
Ons openbaarvervoersbedrijf, RET, staat voor 60 in de boeken, terwijl de gemeente honderd procent van de aandelen bezit. Verkoop van de aandelen zal miljoenen opbrengen. Momenteel wordt door de gemeente voor alle stille reserves standaard het maximumbedrag van 650 miljoen toegevoegd aan de weerstandscapaciteit. Dit is realistisch noch transparant. Het is in de begroting niet na te gaan hoe groot de stille
reserves zijn, want zij zijn 'stil\ ‘. Ipso facto. De Partij voor de Dieren en de VVD streven een realistische en transparante begroting na. Voor ons is het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) hierin leidend, zoals is geregeld in artikel 186 van de Gemeentewet. Artikel 11 van het BBV verplicht gemeenten om de beschikbare weerstandscapaciteit te inventariseren. Hier vallen ook de stille reserves
onder. Immers, stille resen/es zijn middelen om eventuele niet—begrote kosten (lees: tegenvallers) te dekken. Behalve het verkrijgen van een goed beeld van weerbaarheid dient inventarisatie van de stille reserves ook een ander doel, namelijk dat de Raad de waarde weet van activa met stille reserves. Hierdoor kan zij zich een mening toedoen over de mate waarin Investeringen het algemeen belang dienen, maar ook of de investering nog wel gerechtvaardigd is in verband met opportunity—kosten (lees: gederfde inkomsten). Je kunt een euro maar één keer
uitgeven. Budgetrecht is een van de grondslagen van de wetgevende macht. Wij willen dat de stille reserves realistisch en transparant worden weergegeven in de begroting van de gemeente. Ze moeten 'te horen‘ zijn. ”

Voorafgaand aan de vragen en onze beantwoording, volgt eerst wat feítelijke informatie om de vragen goed te kunnen duiden en beantwoorden.

Waardering activa i.r.t. stille reserves
Hierboven legt u een verband tussen de waarde van de bezittingen op de gemeentelijke balans en het verschil met de eventuele marktwaarde (reële waarde).
Dat de gemeente haar vaste activa tegen boek- en niet de marktwaarde verantwoord, kent diverse redenen. Onderstaand treft u een beknopte uiteenzetting hoe gemeentelijke vaste activa (over het algemeen gronden en vastgoed) en financiële activa zoals deelnemingen worden gewaardeerd i.r.t. tot het begrip ‘stille reserves’.

Boekwaarde
Conform de BBV staat een activum tegen boekwaarde op de balans. De boekwaarde omvat de investering die de gemeente heeft gepleegd om een actief te verkrijgen. Binnen de gemeentelijke context zijn dit veelal grondenaankopen, vastgoedverwervingen of het storten van aandelenkapitaal in deelnemingen.
Op grond van de artikelen 62 en 63 van het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna BBV) worden alle investeringen t.a.v. vaste activa op de balans geactiveerd en tegen historische verkrijging of aanschafprijs gewaardeerd. Hiermee wordt het actief en diens boekwaarde als bezit (financiële of materiële vaste activa) inzichtelijk en op de balans van de gemeente verantwoord.

Mutaties in de boekwaarden
Naast de jaarlijkse reguliere afschrijvingen (conform afschrijvingstabel bij de Verordening financiën Rotterdam) voor vaste activa met een beperkte gebruiksduur muteert de boekwaarde alleen indien de gemeente het activum:
- afwaardeert indien er sprake is van een duurzame waardevermindering (BBV verplichting). Hiervan is sprake wanneer de gemeentelijke boekwaarde van een activum hoger is dan de marktwaarde en er geen zicht is op herstel van de marktwaarde. Dit wordt veroorzaakt door (meerjarige) neergaande economische conjunctuur met negatieve effecten op de waardeontwikkeling (gronden, terreinen en vastgoed) of in het geval van deelnemingen door negatieve financiële resultaten of een verslechterde vermogenspositie.
- verkoopt; of
- in geval van de deelnemingen:
a. kapitaal bijstort of
b. wanneer de deelneming wordt ontbonden en geliquideerd. Er is dan niet langer sprake van bezit c.q. activum waardoor de boekwaarde wordt afgewaardeerd naar CO.

Daarentegen waardeert de gemeente de boekwaarde van een activum niet op indien bij een (her)waardering blijkt dat de marktwaarde hoger is dan de huidige boekwaarde. Grondslag hiervoor ligt eveneens in het BBV2.

Boekwaarde in relatie tot de marktwaarde
Zoals reeds genoemd verplicht het BBV de gemeente om de (boek)waarde van haar activum tegen historische verkrijgingsprijs te verantwoorden. De boekwaarde betreft daarmee niet de eventuele (markt) waarde in het ‘economisch verkeer’. Een dergelijke marktwaardering van een gemeentelijke activum (bijvoorbeeld een vastgoedobject of deelneming) vindt wel plaats indien de gemeente besloten heeft het bezit op basis van een verkoop te beëindigen. Dit vindt plaats indien het publieke belang niet langer is gediend.
Pas bij een verkoop van een activum is de ‘stille reserve’ geëffectueerd. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met de meerjarenbegroting waarin reeds rekening wordt gehouden met een baten-post van bijv. dividenduitkeringen of huuropbrengsten. Deze
baten vervallen bij de verkoop van het betreffende activum en zullen- ten behoeve van een stabiel financieel beeld- dan in de begroting gecorrigeerd moeten worden (bijvoorbeeld door een gedeelte van de opbrengst in een bestemmingsreserve te administreren).

Samengevat zijn er verschillende gronden waardoor de gemeente haar vaste activa tegen historische verkrijgingsprijs waardeert en men niet continu waarderingen uitvoert.

• Ten eerste verplicht het BBV tot het verantwoorden van vaste activa op de boekwaarde en niet de marktwaarde;
• Een tweede aspect is dat voor bezittingen waarvan het beleid of het besluit is om met het oog op het publieke belang, deze te behouden of te continueren geen marktwaarderingen uit te voeren. Te meer het laten uitvoeren van waarderingen kostbare en tijdsintensieve trajecten zijn en niet in verhouding tot het nut ervan staan. Immers kan de stille reserve niet gerealiseerd worden op bezittingen die behouden worden/gecontinueerd worden en staat het BBV niet toe de boekwaarde hoger vast te stellen dan de verkrijgings- of vervaardigingsprijs;
• Ten derde blijkt in de huidige praktijk dat de daadwerkelijke waarde sterk afhangt van de marktomstandigheden en deze per activum kunnen verschillen en in de tijd kunnen fluctueren;
• Tot slot is een belangrijke overweging dat waarderingen t.b.v. verkoop kunnen worden gedaan, maar dat vanwege deze wisselende marktomstandigheden er niet altijd geschikte kopers zijn of de koper(s) niet bereid zijn de prijs van de waardering te bieden.

Hieronder volgen de vragen en onze beantwoording:

Vraag 1:
Is het college net als wij van mening dat stille reserves realistisch en transparant moeten worden weergegeven in de begroting van de gemeente? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
Ja. Binnen de gemeente Rotterdam houden wij ons aan de voorschriften uit het BBV. De toepassing ervan wordt jaarlijks door de accountant getoetst en geverifieerd in de controleverklaring bij de jaarrekening.
Het BBV schrijft niet voor om een stille reserve te begroten. Door ons college wordt ten behoeve van de berekening van de weerstandscapaciteit een stelpost “stille reserve” opgenomen. Deze stelpost heeft geen relatie met de begroting.

Vraag 2:
Hoe verhoudt inzage in de stille reserves in de begroting van de gemeente tot het budgetrecht van de Raad?

Antwoord:
Zoals hierboven gesteld, maken stille reserves geen deel uit van de begroting. De verkoop van een activum (een bezit) is het mandaat van het college. Na verkoop geeft het budgetrecht van de Raad de mogelijkheid om te besluiten over de wijze waarop de middelen worden aangewend. Het kan dan wel zo zijn dat beleidsregels die binnen Rotterdam gelden er toe leiden dat de middelen een specifiek doel krijgen (bijv.
toevoeging aan IFR).

Vraag 3:
Vindt het college dat in de begroting van de gemeente de bepalingen van het RBV omtrent de beschikbare weerstandscapaciteit op een juiste manier worden toegepast? Indien ja, waarom?

Antwoord:
Ja. Het weerstandsvermogen is het totaal van de algemene reserve, financieringsreserve en kredietrisico-reserve.
De weerstandscapaciteit is het totaal van het weerstandsvermogen, de bestemmingsreserves voor zover daar geen verplichtingen op rusten, de stille reserves, de stelpost onvoorzien en de onbenutte beiastingcapaciteit.
De weerstandscapaciteitsratio drukt de verhouding uit tussen de beschikbare en de benodigde weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit is bepaald op basis van een risicoanalyse.
De omvang van de stille reserves heeft geen invloed op het weerstandsvermogen (minimaal C 160 mln) en slechts beperkt op de weerstandscapaciteit en -ratio.

Vraag 4:
Waarom kiest het college ervoor in de begroting een bedrag van C 50 miljoen te hanteren voor de stille reserves?

Antwoord:
In de gemeente Rotterdam wordt een conservatieve aanname gedaan bij de bepaling van de omvang van de stille reserves, te weten C 50 mln. Deze aanname geeft het bedrag weer dat ‘gegarandeerd’ gerealiseerd zou kunnen worden indien alle activa wordt verkocht, maar is behoudend bepaald.
Door deze omvang structureel op gelijk niveau te houden, leidt dit tot zo min mogelijk fluctuaties in de weerstandsratio bij een toch meer volledig beeld van de weerstandscapaciteit.

Vraag 5:
Zijn er volgens het college (praktische) belemmeringen die toevoeging van de daadwerkelijke (i.e. realistisch weergegeven) stille reserves aan de beschikbare weerstandscapaciteit in de weg staan? Indien ja, welke belemmeringen?

Antwoord:
Ja, de daadwerkelijke hoogte van stille reserves wordt niet continue bepaald. Het BBV verplicht tot het verantwoorden van vaste activa op de boekwaarde en niet de marktwaarde. De daadwerkeiijke waarde fluctueert, is tijdrovend om te bepalen en is alleen te effectueren bij verkoop.

Vraag 6:
Is het college juridisch verplicht bepaalde activa met stille reserves aan te houden? Indien ja, welke?

Antwoord:
Nee. Het college is niet verplicht om stille reserves aan te houden cf. BBV, alle activa wordt gewaardeerd volgens de voorschriften uit het BBV. Een stille reserve kan echter alleen gerealiseerd worden bij verkoop (zie ook bovenstaande uiteenzetting).

Vraag 7:
Is het college bereid de Raad een overzicht te doen toekomen van de financiële vaste activa met een economisch karakter die stille reserves herbergen? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
Nee, het college is hiertoe niet bereid.
De aan marktwaarde gerelateerde waardering van de financiële vaste activa die wordt behouden c.q. gecontinueerd wordt -gezien de hierboven reeds benoemde tijdspad, bijbehorende kostenaspect in relatie tot de geringe toegevoegde waarde - niet uitgevoerd. Wel wordt bij de jaarrekening in de paragraaf verbonden partijen inzicht gegeven in zowel de boekwaarde van de deelneming als ook de laatst beschikbare
intrinsieke waarde van de deelneming zelf (afhankelijk van het aandelenbezit en eigen vermogen is dan het aandeel Rotterdam te bepalen en daarmee het verschil t.o.v. de boekwaarde).

Vraag 8:
Is het college op de hoogte van de reële waarde van de stille reserves? Indien nee, is het college bereid deze te inventariseren middels een taxatie en de uitkomst van deze inventarisatie te delen met de Raad?

Antwoord:
Nee, het college is hier niet van op de hoogte. De reële waarde van een actief is afhankelijk van markteffecten en wordt pas inzichtelijk bij beëindiging c.q. verkoop van het actief. Zie ook beantwoording vraag 7.

Vraag 9:
Op welke wijze wordt afgeschreven op activa met stille reserves?

Antwoord:
Op de boekwaarde van alle activa wordt afgeschreven volgens de afschrijvingstabel bij de Verordening financiën Rotterdam en het BBV voorschriften (artikel 64.1).

Vraag 10:
Wordt er omslagrente toegerekend aan activa met stille reserves? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
Ja, omslagrente wordt toegerekend over de boekwaarde van activa.

Vraag 11:
Stelt het college dat de Raad inzage heeft in de opportunity-kosten van het hebben van activa met stille reserves? Indien ja, op welke wijze? Indien nee, ervaart het college dit als problematisch?

Antwoord:
Nee, de verkoop van een activum en daarmee het realiseren van een stille reserve is slechts aan de orde als het publiek belang met een activum niet meer wordt gediend. Dit is geen probleem omdat het vooropstellen van publiek belang een bewuste keuze is.

Vraag 12:
Hoe verhoudt het rendement op investeringen zich met de hoogte van investeringen in activa met stille reserves, uitgedrukt in een percentage door de járen heen?

Vraag 13:
Hoe verhoudt het rendement zien tot de afschrijvingslasten, omslagrente en eventuele vervangingskosten of andere kosten voor onderhoud van activa met stille reserves?

Antwoord op vragen 12 + 13:
Het investeren in vaste activa om daar vervolgens vaste rendementen op te behalen is niet ons primaire publieke doel. Wij investeren in vaste activa (zoals gronden, maatschappelijk vastgoed en participeert in deelnemingen) om zodoende Rotterdamse publieke belangen te borgen.
In relatie tot bovenstaande vragen kunnen wel de deelnemingen worden uitgelicht. Daar is -naast het publieke belang- ook de borging van het gemeentelijke financiële belang een onderdeel van het beheer. Zo is in, het door u vastgestelde Beleidskader Verbonden Partijen, opgenomen dat de gemeente van de deelneming een bepaald rendement wenst, al is dit afhankelijk van de financiële positie van de betreffende deelneming. Dit uit het oogpunt van de verzekering van de continuïteit en van het publieke waarde behoud
van de deelneming.
In de praktijk betekent dit dat wij investeren door kapitaal in deelnemingen te storten die vastgestelde publieke belangen dienen. Zoals gesteld worden deze investeringen op de balans tegen historische verkrijgingsprijs verantwoord. In totaal zijn de investeringen in 20 deelnemingen op de gemeentelijke balans geactiveerd. De som van de boekwaarde en daarmee de gepleegde investeringen bedraagt ca. C375 mln. Tegenover deze investering (bezit) staat gemeentelijke financiering (schuld). Conform het financiële beleid wordt over deze gemeentelijke financiering omslagrente betaald.
Deze omslagrente bedraagt jaarlijks ca. € 14 mln. tegen een rentepercentage van 4% (wordt vanaf 2017 cf. BBV voorschriften 3%). De deelnemingen keren jaarlijks ca. € 100 mln. aan dividend uit aan de gemeente als aandeelhouder. Wij behalen daaraoor een aanzienlijk rendement op het geïnvesteerde vermogen wanneer dit wordt vertaald naar de gemeentelijke exploitatie. De gemeentelijke lasten zijn jaarlijks ca. 614 mln. (rente over de financiering) terwijl de baten rond de € 100 mln. liggen als gevolg van het ontvangen dividend.