Gebieds­ont­wik­keling en finan­cieel mana­gement


Indiendatum: nov. 2014

Geacht college,

Op 12 november jongstleden heeft de Rekenkamer Rotterdam het onderzoeksrapport 'Gemodder in de polder' gepubliceerd, waarin nauwkeurig wordt gerapporteerd over de besluitvorming in de periode 2003-2013 omtrent 'groene' gebiedsontwikkeling in de Oranjebuitenpolder en de Bonnenpolder. Het rapport stelt dat een aantal redenen ten grondslag liggen aan de mislukking hiervan. Eén van de hoofdconclusies van de Rekenkamer Rotterdam is dat de verwachtingen van de gemeente Rotterdam (evenals voormalig deelgemeente Hoek van Holland) veel te optimistisch bleken. De verwachte opbrengsten uit de grondexploitatie in de Oranjebuitenpolder bleven uit, omdat de gemeente Rotterdam een grondprijs vroeg die verre van realistisch was. Diverse ontwikkelingen die waren ingeboekt als investering in de Oranjebuitenpolder gingen dientengevolge niet door, zoals onder andere een slibdepot, themapark, golfterrein en de bouw van dertig woningen. Als klap op de vuurpijl bezuinigde het Rijk op haar bijdrage aan de ecologische hoofdstructuur (EHS) in het plangebied, terwijl er wel oplopende rente- en apparaatskosten werden gemaakt.

De Partij voor de Dieren is geschrokken van het onderzoeksrapport van de Rekenkamer Rotterdam. Met name de opportunistische handelswijze van de gemeente Rotterdam in de twee polders baart ons zorgen. Wij grijpen de casus aan om een discussie* aan te wakkeren over gebiedsontwikkeling en financieel management, ook met een blik op toekomstige ontwikkelingen in bijvoorbeeld Nieuw Reijerwaard. Niettegenstaande het gegeven dat het onderzoeksrapport inhoudelijk wordt behandeld in de Commissie Bouwen, Wonen en Buitenruimte (BWB), hoogstwaarschijnlijk op 3 december aanstaande, dienen onze onderstaande vragen ertoe om gemeentelijk handelen in het kader van gebiedsontwikkeling centraal te stellen. De schriftelijke vragen behelzen aldus geen inhoudelijke exercitie van het onderzoeksrapport, alhoewel praktijkvoorbeelden uit de casus wel degelijk aanleiding hebben gegeven tot het stellen van bepaalde vragen. De systematiek waarmee de financiële risico's in de casus werden verkleind verdient namelijk kritische navolging, vooral wat betreft het gesteggel over grondprijzen.

1. Welke criteria hanteert de gemeente Rotterdam bij het bepalen van de prijs voor de exploitatie van grond waarvan zij eigenaar is?

2. Is het gebruikelijk dat het college een prijselastisch onderzoek laat uitvoeren naar grondexploitatie waarin verschillende grondprijzen als uitgangspunt worden genomen? Indien nee, waarom niet?

3. Indien de exploitatie van grond niet succesvol blijkt, terwijl de kosten verder oplopen, is het college bereid om haar invulling van een realistische grondprijs te herzien? Indien nee, waarom niet?

4. Is het college van plan om documentatie binnen het interne traject “Grex op orde” openbaar te maken? Indien nee, waarom niet?

Het onderzoeksrapport stelt: “Medewerkers van de gemeente Rotterdam hanteerden (…) een werkwijze die kenmerken had van de werkwijze van ondernemers” (p. 72). Echter, 'groene' gebiedsontwikkeling laat zich moeilijk terugverdienen en moet dus een kernactiviteit zijn van een overheid die het vooraleerst belangrijk vindt dat de ontwikkeling van een gebied kwalitatief hoogwaardig is.

5. Is het college van mening dat gebiedsontwikkeling per definitie een meerwaarde vertegenwoordigt, ook zonder het genereren van inkomsten?

6. Is het college van mening dat 'groene' gebiedsontwikkeling niet moet worden vermarkt, aangezien het doel van de ontwikkeling de ecologische meerwaarde van het gebied betreft? Indien nee, waarom niet?

Op 12 november jongstleden heeft de wethouder verantwoordelijk voor buitenruimte de leden van de Commissie BWB per brief geïnformeerd over de voortgang van het project Oranjebonnen (zie griffienummer 14bb6125). Dit project behelst in sterk afgeslankte vorm de voortzetting van gebiedsontwikkeling in de Oranjebuitenpolder en Bonnenpolder. Hierin wordt over het risico van gebiedsontwikkeling in de Bonnenpolder het volgende gesteld:

“Het risico bestaat dat de gemeente en de private partijen in de Bonnenpolder niet tot overeenstemming komen, waardoor de ambities in de Bonnenpolder wellicht niet gerealiseerd worden. De provinciale subsidie voor de publieke investeringen worden dan niet door de provincie beschikbaar gesteld“ (p. 5).

7. Gezien de conclusies van het onderzoeksrapport, acht het college bovenstaande (te) lichtzinning in de context van een project met een lange voorgeschiedenis van subsidies en investeringen die uiteindelijk niet werden gerealiseerd? Indien nee, waarom niet?

8. Werkt het college met scenario's waarin de financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkeling wordt getoetst aan wisselende bijdragen van hogere overheden? Indien nee, waarom niet?

9. Waar 'groene' gebiedsontwikkeling beoogd wordt op gronden waarvan de gemeente Rotterdam geen eigenaar is, is het college van mening dat een marktconforme grondexploitatie ruimschoots wordt goedgemaakt door de hoge maatschappelijke baten van de nieuwe groenvoorziening?

Het onderzoeksrapport van de Rekenkamer Rotterdam dient er onder andere toe om van gemaakte fouten te leren. Dit sluit naadloos aan op één van de aanbevelingen in het rapport, namelijk dat de voorgenomen gebiedsontwikkeling in de polders in balans is met de beschikbare financiële middelen. Ambtenaren die belast zijn met gebiedsontwikkeling in Nieuw Reijerwaard kunnen hier hun voordeel mee doen. De Partij voor de Dieren herinnert het college eraan dat een solide financiële borging van (ruimtelijke) projecten eveneens een wens is van de Raad, zoals ook verankerd in de “Regeling risicovolle projecten Rotterdam 2012”. De regeling voorziet de Raad in de mogelijkheid projecten als risicovol aan te merken, met dien verstande dat de Raad het college in staat stelt aanvullende informatie te verschaffen en toe te lichten. Daarnaast is er nog een ander instrument voorhanden, namelijk de Rotterdamse Standaard voor Projectmatig Werken (RSPW).

10. Is het college bereid om op korte termijn meer informatie te verschaffen over de financiële haalbaarheid van het project Oranjebonnen dan tot nu toe is gedaan? Indien nee, waarom niet?

11. Is het college bereid om in de toekomst projecten standaard toe te lichten in het kader van de RSPW, teneinde financiële risico's tijdig in kaart te brengen? Indien nee, waarom niet?

* Het wordt bijzonder gewaardeerd als het college deze schriftelijke vragen kan beantwoorden voordat het onderzoeksrapport van de Rekenkamer Rotterdam wordt besproken in de Commissie BWB.

Indiendatum: nov. 2014
Antwoorddatum: 13 jan. 2015

Vraag 1:
Welke criteria hanteert de gemeente Rotterdam bij het bepaien van de prijs voor exploitatie van grond waarvan zij eigenaar is?

Antwoord:
In een grondexploitatie wordt voor wat betreft prijsvorming van grond onderscheid gemaakt tussen het 'inbrengen' en het 'uitgeven' van grond.

Inbreng van gronden

Bij het 'inbrengen' van grond in een grondexploitatie ('kostenkant') kan er sprake zijn van gronden die nog door de gemeente moeten worden verworven en gronden die al eigendom zijn van de gemeente. Indien de gemeente reeds eigenaar is van de grond worden de verwervingskosten van deze gronden in de grondexploitatie gebaseerd op de boekwaarde van de gronden.
Voor gronden die nog moeten worden verworven wordt een raming van de venwervingskosten opgesteld, uitgaande van de actuele marktwaarde van de grond. Voorafgaand aan het moment waarop de onderhandelingen met de eigenaar van de grond worden geopend wordt aan een externe taxateur gevraagd een taxatierapport op te stellen. Indien tijdens het onderhandelingsproces blijkt dat met de eigenaar van de grond langs minnelijke weg geen overeenstemming kan worden bereikt, kan de gemeente zich genoodzaakt zien om een procedure tot onteigening te voeren. De Onteigeningswet bevat specifieke criteria aan de hand waarvan de waarde van de te onteigenen onroerende zaak moet worden gewaardeerd. Indien de gemeente zich genoodzaakt ziet om de onroerende zaak te onteigenen zal zij hiertoe een externe taxateur opdracht geven een (nieuw) taxatierapport op te stellen, dat uitgaat van de Onteigeningswet. De uitkomsten kunnen aanleiding zijn om de post Verwervingskosten in de grondexploitatie bij te stellen. Uiteindelijk wordt het werkelijke bedrag dat voor de venwerving is betaald, inclusief alle door de gemeente gemaakte kosten voor de venwerving, de taxaties en de eventuele juridische procedures, in de grondexploitatie opgenomen. Vanaf het moment waarop in het proces van verwerving kosten worden gemaakt worden in de grondexploitatie over deze kosten rentelasten berekend.

Uitgifte van gronden

Binnen de grondexploitatie wordt de waarde van in de toekomst uit te geven gronden berekend op basis van de toekomstige gebruiksfunctie van de grond. We noemen dit 'functioneel grondprijsbeleid'. In principe worden jaarlijks per gebruiksfunctie richtprijzen opgesteld, die als referentie dienen voor het ramen van opbrengsten uit gronduitgifte (de zogenaamde Vakraming'). Zodra in opdracht van de gemeente een onafhankelijke taxatie van de uit te geven gronden is uitgevoerd wordt de waarde uit de vakraming vervangen door de waarde uit de onafhankelijke taxatie. Europese regelgeving vereist dat indien lagere overheden hun onroerende zaken verkopen op basis van een onafhankelijke taxatie, deze taxatie moet worden opgesteld voorafgaand van het onderhandelingsproces met de potentiële koper. De tussen gemeente en koper over een te kopen prijs mag slechts in zeer geringe mate afwijken van de onafhankelijke taxatie.

Tot medio 2013 was het gebruikelijk dat de onafhankelijke taxatie werd opgesteld aan de hand van het door de potentiële koper (naar aard en omvang) beoogde bouwprogramma. Aard en omvang van het beoogde bouwprogramma kunnen soms aanmerkelijk afwijken van de werkelijke gebruiksmogelijkheden van de grond. De onafhankelijke taxatie en de daadwerkelijke verkoopprijs kunnen hierdoor soms ook aanmerkelijk afwijken van de in de grondexploitatie geraamde opbrengsten uit verkoop van grond. Ook het tijdstip waarop de grond wordt verkocht kan soms aanmerkelijk afwijken van hetgeen door de gemeente eerder werd aangenomen.

Vraag 2:
Is het gebruikelijk dat het college een prijselastisch onderzoek laat uitvoeren naar grondexploitatie waarin verschillende grondprijzen als uitgangspunt worden genomen? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
De geraamde opbrengsten uit gronduitgifte in een grondexploitatie worden gebaseerd op een naar verwachting te realiseren bouwprogramma, naar verwachting te realiseren grondprijzen per functionele eenheid (bijvoorbeeld per woning of per m^ kantoor) en het venvachte tijdstip waarop de grondtransactie zal plaatsvinden. Ten einde te waken voor al te positieve verwachtingen ten aanzien van het resultaat uit grondexploitatie zal op deze 3 aspecten (prijs, programma en tijd) de nodige terughoudendheid worden betracht. De crisis van 2008 heeft ons daarbij veel geleerd. Het College heeft hier in 2012 en 2013 op gereageerd door de grondexploitaties op de aspecten programma en tijd tweemaal per jaar tegen het licht te houden. Met betrekking tot de sturing op het proces van prijsvorming is in 2013 het taxatiebeleid aangescherpt en over gegaan tot prijsvorming aan de hand van normatieve grondprijzen en bouwenveloppen.

Vraag 3:
Indien de exploitatie van grond niet succesvol blijkt, terwijl de kosten verder oplopen is het college bereid om haar invulling van een realistische grondprijs te herzien? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
De geraamde opbrengsten uit gronduitgifte in een grondexploitatie zijn geen star gegeven. De geraamde opbrengsten dienen periodiek te worden getoetst aan de laatste inzichten met betrekking tot de toekomstige gebruiksmogelijkheden en actuele marktwaarden. Dit heeft er onder meer toe geleid dat de gemeente Rotterdam, en met haar vele andere gemeenten en marktpartijen, de afgelopen jaren op de waarde van haar gronden in exploitatie heeft moeten afschrijven.

Vraag 4:
Is het college van plan om documentatie binnen het interne traject "Grex op orde" openbaar te maken? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
De documentatie bij het Interne traject "grex op orde" is vooral bedoeld om het interne bedrijfsvoeringsproces verder te structureren, zodat de grexen daadwerkelijk op orde zijn. De documentatie staat volledig ter beschikking in verband met de interne controle en ten behoeve van de accountant. De raad krijgt informatie over de standen van de grexen door middel van de Projectenmonitor. Hierin is immers de weerslag weergegeven van de verbeterde gegevens.

De vragensteller vervolgt:
"Het onderzoeksrapport stelt: "Medewerkers van de gemeente Rotterdam hanteerden (....). een werkwijze die kenmerken had van de werkwijze van ondernemers" (p.72) Echter, 'groene' gebiedsontwikkeling taat zich moeilijk terugverdienen en moet dus een kernactiviteit zijn van een overheid die het vooraleerst belangrijk vindt dat de ontwikkeling van een gebied hoogwaardig is."

Vraag 5:
Is het college van mening dat gebiedsontwikkeling per definitie een meerwaarde vertegenwoordigd, ook zonder het genereren van inkomsten?

Antwoord:
Gebiedsontwikkeling is er met name op gericht om waardecreatie op kortere of langere termijn tot stand te brengen. Deze waardecreatie kan zowel worden veroorzaakt door stijging van de economische waarde als door toename van maatschappelijke waarde, de quality of life. Deze twee treden meestal samen op. Zo kan de aanleg van een goede groenvoorziening stijging van de WOZ waarde van woningen in de directe omgeving veroorzaken en vernieuwing van het woningaanbod de leefbaarheid van een gebied sterk positief beïnvloeden.

Vraag 6:
Is het college van mening dat "groene" gebiedsontwikkeling niet moet worden vermarkt, aangezien het doel van de ontwikkeling de ecologische meerwaarde van het gebied betreft? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
Nee. Vanuit het voeren van de "eigen" regie over een gebied is het begrijpelijk om te bedenken dat ecologische meerwaarde wordt bereikt door het zelf doen van alle activiteiten. Gekoppeld daaraan zit echter ook het onderhoud van het gebied. In sommige gevallen zou de ecologische meenwaarde van "groene" gebiedsontwikkelingen juist wel kunnen worden bereikt door zaken te "vermarkten". Een aardig voorbeeld hiervan is de ontwikkeling van een locatie tot natuurgebied, waarde plaatselijke ondernemer in bezit van een pannenkoekhuis het op zich heeft genomen om een goede parkeergelegenheid aan te leggen en te onderhouden. De doelstellingen van "de markt" hoeven dus niet tegengesteld te zijn en door samenloop kunnen investeringen en ontwikkelingen tot stand worden gebracht, die zelfstandig niet zouden kunnen worden gerealiseerd.

De vragensteller geeft aan:
"Op 12 november jongstleden heeft de wethouder verantwoordelijk voorde buitenruimte de leden van de commissie BWB per brief geïnformeerd over de voortgang van het project Oranjebonnen(zie griffienummer 14bb6125). Dit project behelst in sterk afgeslankte vorm de voortzetting van gebiedsontwikkeling in de Oranjebuitenpolder en Bonnenpolder. Hierin wordt over het risico van gebiedsontwikkeling in de Bonnenpolder het volgende gesteld:
"Het risico bestaat dat de gemeente en de private partijen in de Bonnenpolder niet tot overeenstemming komen, waardoor de ambities in de Bonnenpolder wellicht niet gerealiseerd worden. De provinciale subsidie voor de publieke investeringen worden dan niet door de provincie beschikbaar gesteld (p5)."

Vraag 7:
Gezien de conclusies van het onderzoeksrapport, acht het college bovenstaande (te) lichtzinnig in de context van een project met een lange voorgeschiedenis van subsidies en investeringen die uiteindelijk niet werden gerealiseerd? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
Nee. Het college is van mening dat de gemeente zich maximaal inzet om, ondanks de gewijzigde economische omstandigheden, de economische belangen van de private partijen in de Bonnenpolder te combineren met de maatschappelijke belangen van de gemeente Rotterdam.

Vraag 8:
Werkt het college met scenario's waarin de financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkeling wordt getoetst aan wisselende bijdragen van hogere overheden? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
Onderdeel van een grondexploitatie is een risicoanalyse waarin onder andere ook de subsidie mogelijkheden worden bekeken en het realistische gehalte wordt ingeschat, in veel gevallen zijn verkennende gesprekken met een subsidiegever al in een voorfase gevoerd.
Dat wil echter niet zeggen dat door sterk gewijzigde (markt) omstandigheden een project zodanig kan wijzigen dat niet meer aan de voorwaarden van de subsidiegever kan worden voldaan.

Vraag 9:
Waar 'groene' gebiedsontwikkeling beoogd wordt op gronden waarvan de gemeente Rotterdam geen eigenaar is, is het college van mening dat een marktconforme grondexploitatie ruimschoots wordt goedgemaakt door de hoge maatschappelijke baten van de nieuwe groenvoorziening?

Antwoord:
De financiële uitkomst van een grex dient bij de vaststelling van de grondexploitatie te worden afgewogen tegen de maatschappelijke baten.
Dit is een taak van het bestuur. Uitsluitend het bestuur kan een dergelijke afweging maken en eventueel besluiten om, bij een negatief saldo van de grex toch met een project te starten met behulp van een gemeentelijke bijdrage .

De vragensteller vervolgt:
"Het onderzoeksrapport van de Rekenkamer Rotterdam dient er onder andere toe om van gemaakte fouten te leren. Dit sluit naadloos aan op één van de aanbevelingen in het rapport, namelijk dat de voorgenomen gebiedsontwikkeling in de polders in balans is met de beschikbare financiële middelen.
Ambtenaren die belast zijn met gebiedsontwikkeling in Nieuw Reijerwaard kunnen hier hun voordeel mee doen. De Partij voor de Dieren herinnert het college eraan dat een solide financiële borging van (ruimtelijke) projecten eveneens een wens is van de Raad, zoals ook verankerd in de "Regeling risicovolle projecten Rotterdam 2012". De regeling voorziet de Raad in de mogelijkheid projecten als risicovol aan te merken, met dien verstande dat de Raad het college in staat stelt aanvullende informatie te verschaffen en toe te lichten.Daarnaast is er nog een ander instrument voorhanden, namelijk de Rotterdamse Standaard voor Projectmatig Werken (RSPW)."

Vraag 10:
Is het college bereid om op korte termijn meer informatie te verschaffen over de financiële haalbaarheid van het project Oranjebonnen dan tot nu toe is gedaan? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
Ja, ons college zal alle informatie aan uw raad beschikbaar stellen, zolang het de zakelijk belangen van de gemeente niet onnodig schaadt. Indien de raad van mening is dat een project voldoet aan de criteria van de "risicovolle projecten Rotterdam 2012" kan uw raad besluiten een project onder deze regeling te laten vallen.

Vraag 11:
Is het college bereid om in de toekomst projecten standaard toe te lichten in het kader van de RSPW, teneinde financiële risico's tijdig in kaart te brengen? Indien nee, waarom niet?

Antwoord:
De grondexploitaties in uitvoering worden via de Projectenmonitor en het MPRG voorgelegd aan de gemeenteraad, aangevuld met de behandeling in de commissie en raad. Dit geeft in de ogen van het college voldoende infonnatie over de financiële risico's binnen de projecten waarmee inzicht wordt geboden in de financiële voortgang van de projecten.

Help mee aan een betere wereld

    Word lid Doneer